摘要: 考核國務院會議軌制變遷的經過歷程可以發明，在1954年憲法的框架下，國務院全部會議處于焦點位置，1982年憲法制訂后，國務院常務會議的位置逐步主要，在現實上成包養網 為中國行政體系中的最高議事和決議計劃平臺。國務院的決議計劃重心經過的事況了從“全部會議”到“總理辦公會議+常務會議”再到“常務會議”的成長過程，這是國務院日常任務的實行和憲法、《國務院組織法》的規范持久磨合的成果。國務院常務會議之所以能在軌制競爭中“勝出”，是由於其契合了總理擔任制下國務院的引導體系體例和引導方法。在包養 周全深化改造和周全推動依法治國的時期佈景下，有需要著眼于國度管理系統古代化的總目的，修正《國務院組織法》，進一個步驟完美國務院會議軌制。本文的研討顯示，以行政決議計劃為焦點的行政權外行政組織外部的運作構造及其規范題目，應當成為行政組織法研討的主要內在的事務。
要害詞: 國務院；常務會議；全部會議；總理擔任制；組織法
一、題目認識與研討退路
2019年國務院《嚴重行政決議計劃法式暫行條例》的出臺，在必定水平上觸及了“會議的法治化”這一題“沒錯，因為我相信他。”藍玉華堅定的說道，相信自己不會拋棄自己最心愛的母親，讓白髮男送黑髮男；相信他會照顧好自目，該條例就哪些事項需求上會會商、所有人全體會商的規定等作出了規則。可是，該條例實用于縣級以上處所國民當局（第2條），參照實用于縣級以上國民當局部分、鄉級國民當局和國務院有關部分（第42條、43條），但并不規范國務院本身的決議計劃經過歷程和會議經過歷程，為國務院的決議計劃機制留下了立法上的空缺。在推動國度管理系統古代化的過程中，國務院作為我國中心國民當局，也必定需求進一個步驟完美其組織系統、管理構造和外部的運動方法，而此中的主要抓手之一就是完美國務院會議軌制。國務院會議軌制關系到我國最高行政機關的決議計劃方法和最高行政權的運轉機制，完成國務院會議軌制的規范化、法治化，應當是推動現在有會是這樣的結局。這是應得的。”國度管理系統古代化、完成行政決議計劃法治化的題中應有之義。今朝，從憲法和行政法角度對國務院會議軌制的研討絕對較少，既缺少在規范層面上的細致闡釋，也完善對國務院會議軌制的運作實際的描寫和剖析。可以說，對國務院會議軌制的研討，是以後法學界對國度機構研討中的一個盲點。
憲法和《國務院組織法》的相干規則是研討國務院會議軌制的規范基本，是以，從法學視角對國務院會議軌制的研討可以定位為一個國度機構組織法（行政組織法）題目。本文擬從組織法的角度透視國務院會議軌制變遷過程，發掘此中的憲法和行政組織法內在。這一研討具有如下意義：第一，梳理關于國務院會議軌制的法令規范，察看收拾國務院會議軌制的現實運轉情形，有助于掌握憲法和《國務院組織法》響應條目的落實情形，更好地輿解其規范內在；第二，經由過程對國務院會議軌制的具象化展現，有助于包養網 掌握國務院會議軌制運作的實際樣態，深化對中心當局會議軌制的清楚。經由過程對會議軌制的汗青梳理，可以更好地輿解國務院會議軌制變遷的汗青頭緒及其緣由；第三，經由過程對“會議軌制”這一當局法定決議計劃機制的專門研討，可認為國務院會議軌制的進一個步驟完美供給提出，推動對中心當局及行政組織法相干範疇的研討。
二、1954年憲法框架下的國務院會議
在研討國務院的會議軌制之前，有需要先對國務院的前身——政務院的會議軌制加以考核。從1949年10月成立到1954年9月被國務院代替，政務院包養 僅存在了5年，可是其對后來國務院的組織和決議計劃方法均發生了必定的影響，在會議軌制範疇亦是這般。
（一）政務院會議軌制及其特色
依據那時《中華國民共和國中心國民當局組織法》規則，政務院并非中心國民當局，而是中心國民當局委員會部屬的“國度政務的最高履行機關”，對中心國民當局委員會擔任并陳述任務。[1]政務院的任務運轉，重要經由過程“政務會議”停止。政務會議由政務院總理、副總理、秘書長和政務委員構成。依據1949年《中心國民當局組織法》的規則，政務會議每周舉辦一次，由總理擔任召集。總理依據需求，或有三分之一以上的政務委員懇求，得提早或延期召閉會議。政務院的會議，須有過對折政務委員列席始得閉會，須有過對折列席的政務委員批准始得經由過程決定。政務院的決定和號令，以總理零丁簽訂行之，或由總理簽訂外并由有關各委、部、會、院、署、行的首長副署行之。[2]政務會議的重要議程為：處置政務和決議政策以及研討落實中心國民當局主席隨時交辦的義務；聽取和批準所屬當局各行政部分和各省國民當局的任務陳述（包含行動陳述）；錄用和批準錄用。政務會議如擴展至各委、部、會、院、署、行的重要擔任人餐與加入，則稱“政務院擴展會議”，重要會商普通政策，陳述任務，擴展會議作出的決議須報請政務會議批準。假如碰到國度嚴重軍政司法等綜合題目，非政務院所能零丁處理時，政務院則需與國民反動軍事委員會、最高國民法院、最高國民查察署召開聯席會議，結包養網 合發布有關號令和決議。政務院在其存在的5年中，共召開過224次政務會議，簡直均勻每周召開一次。據不完整統計，會議經由過程和公布的主要法則和決議共有381項，充足反應了政務院在新中國成立之初所做的大批行之有效的任務。[3]
與1954年憲法下的國務院會議軌制比擬，政務會議有以下兩點值得留意：第一，政務院的引導體系體例是一種所有人全體引導、所有人全體決議計劃的委員會制，是以政務會議具有列席包養 人數和表決人數的請求，這種體系體例基礎上被1954年憲法下的國務院會議軌制所因循。第二，政務會議由總理、副總理、秘書長、政務委員構成，因政務院部屬各部部長、各委員會主任并不都是政務委員，故并非都有餐與加入政務會議的標準，是以才有召開“政務院擴展會議”的需要性。此后國務院常務會議和國務院全部會議的區分，與政務院時代的會議形狀具有必定的聯絡接觸。
（二）國務院會議軌制及其特色
1954年9月，第一屆全國國民代表年夜會制訂經由過程了《中華國民共和國憲法》（即1954年憲法），“政務包養網 院”改為“國務院”，完成了性質和位置的主要改變。1954年憲法和同屆人年夜制訂的《國務院組織法》，確立了國務院會議軌制的法令框架。
1954年憲法第50條規則，“總理引導國務院的任務，掌管國務院會議”。1954年《國務院組織法》第一次將國務院會議區分為國務院全部會議和國務院常務會議，國務院全部會議由總理、副總理、各部部長、各委員會主任、秘書長構成，每月舉辦一次，在需要的時辰由總理姑且召集；國務院常務會議由總理、副總理、秘書長構成。國務院發布的決定和號令，必需經國務院全部會議或許國務院常務包養網 會議經由過程。[4]在這一體系體例下，國務院會議軌制的實行表示出如下特色。
第一，國務院全部會議處于焦點位置。固然1954年《國務院組織法》規則“國務院發布的決定和號令，必需經國務院全部會議或許國務院常務會議經由過程”，二者似乎具有雷同的法令位置，可是現實上，國務院全部會議的位置遠比國務院常務會議主要。依據筆者彙集到的材料，從1954年10月15日國務院召開第一次全部會議開端，[5]截至1966年3月9日，國務院全部會議曾經累計召開161次，[6]閉會頻率高于法定的“每月一次”的請求。會議會商的內在的事務觸及向全國人年夜及其常委會提出議案、國度預算、行政機關組織編制、經濟、科技、教導、交際等各範疇的嚴重題目，簡直籠罩了那時憲律例定的國務院的所有的權柄。以國務院名義發布的決定、號令、決議、條例等主要文件，盡年夜大都都是在國務院全部會議上經由過程的。可以說，在1954年憲法的體系體例之下，國務院全部會議在國務院運轉中居于焦點位置。
第二，國務院常務會議的“幫助性”定位。在國務院樹立初期，似乎有興趣差別國務院常務會議與全部會議的效能，將常務會議置于“幫助”全部會議的位置上。1955年10月26日，周恩來掌管國務院常務會議，會經過議定定，今后將按期召建國務院常務會議，時光暫定為每禮拜三下戰書。這一決議完成了國務院常務會議的例會化，直至本日，國務院常務會議依然多在禮拜三召開。[7]周恩來以為，常務會議的重要內在的事務包含：轉達中心書記處和毛澤東的若干主要的決議或唆使；由各辦主任報告請示主管部分任務情形；對某些預備提交中心會商和決議的文件和題目，在會上先行醞釀，[8]“召開常務會議，一是審議文件，更主要的是引導同道之間交流看法，做到彼此通氣”。[9]這一時代，國務院常務會議重要聽取有關部分的陳述、研討和會商國務院任務中絕對詳細的題目、會商和初步決議國務院的機構調劑、人事分工等事務，很少經由過程主要文件。以1956年《國務院公報》上刊載的經國務院會議經由過程或批準的文件為例，經國務院全部會議經由過程的有46個，經國務院常務會議經由過程的僅有11個，而1958年《國務院公報》上刊載的國務院決定和號令則所有的是在國務院全部會議上經由過程的。這闡明，國務院主要事務的決議權現實上集中于國務院全部會議。
第三，除全部會議和常務會議外，國務院會議形狀獲得進一個步驟成長。在法定的國務院全部會議和常務會議之外，國務院在任務中又成長出一些新的會議情勢，例如總理辦公會議、國務院報告請示會議、國務院專題會議、國務院與黨中心一路召開的會議等。這些會議年夜多不是會商決議嚴重題目，而是對內部署全國性的任務，只要總理辦公會議從“碰頭會”逐步演化為一種決議計劃型會議，并一度成為與國務院全部會議和常務會議并列的一種主要會議情勢。
三、1982年憲法框架下的國務院會議
從五十年月中后期開端，1954年憲法的運轉即逐步背叛了本來design的軌道，[10]可是1954年憲法和《國務院組織法》規則的國務院的引導體系體例和方法仍一向運轉到“文革”前夜。“文革”時代，國務院體系體例遭到了嚴重損壞，直至1982年憲法制訂后，國務院會議軌制才從頭穩固，并慢慢走上了軌制化、規范化的途徑，并發生了與1954年憲法時代判然不同的實行情形。
（一）國務院會議軌制的規范化成長
1982年憲法確立了總理擔任制，并從頭對國務院會議軌制做了規則。[11]1982年《國務院組織法》第4條規則：“國務院會議分為國務院全部會議和國務院常務會議。國務院全部會議由國務院全部成員構成。國務院常務會議由總理、副總理、國務委員、秘書長構成。總理召集和掌管國務院全部會議和國務院常務會議。國務院任務中的嚴重題目，必需經國務院常務會議或許國務院全部會議會商決議。”1982年憲法制訂后，跟著國際政治情勢的穩固以及中心對法制任務的器重，國務院會議也逐步走上了軌制化、規范化的途徑。
國務院會議軌制的細化和完美，重要是經由過程制訂和修訂《國務院任務規定》的方法停止。由于1982年憲法和《國務院組織法》關于國務院會議軌制的規則很是簡單，并缺乏以支持國務院的會議軌制的運作，歷屆當局都經由過程制訂《國務院任務規定》的方法對國務院會議軌制停止細化。《國務院任務規定》是國務院制訂的行政規則，對國務院及國務院各構成部分、國務院直屬特設機構、直屬機構、處事機構、直屬工作單元具有廣泛束縛力。今朝公然的《國務院任務規定》有7個版本，現行《國務院任務規定》是2018年修訂的。[12]在各版《國務院任務規定》中，對國務院的會議品種、會議義務、構成職員、議題設定、會議組織、告假軌制、會議紀要簽發、事項公布等方面做了較具體的規則，使國務院會議軌制做到了有章可循。表1比擬了分歧階段包養 國務院會議的重要規定。
表1 國務院會議規定之比擬[13]
剖析《國務院任務規定》中會議規定的變更，可以發明國務院會議形狀慢慢包養 完成了向《國務院組織法》規則的回回。如前所述，在國務院全部會議和國務院常務會議之外，國務院還召開各類不符合法令定的會議。對此類會議，歷屆當局都誇大要削減多少數字，把持範圍，嚴厲審批。此中，2003年以來撤消總理辦公會議，完成了國務院的會議軌制向法定方法的回回。總理辦公會議大要從上世紀五六十年月開端就一向存在，最後是出于任務便利的斟酌，就一些詳細題目停止商量。[14]持久以來，總理辦公會議逐步演化為法令規則以外的另一種決議計劃會議，不單聽取上級報告請示，[15]也做出嚴重決議計劃，[16]經由過程主要文件，[17]并一度寫進了《國務院任務規定》中。1998年《國務院任務規定》第12條規則“國務院履行全部會議、常務會議和總理辦公會議軌制”，第15條規則“總理或總理委托擔任常務任務的副總理召集并掌管總理辦公會議，研討、處置國務院日常任務中的主要題目。總理辦公會議依據需求不按期召開。”總理辦公會議不按期召開，餐與加入職員不固定，議題也具有必定的隨便性，現實上是憲法和《國務院組織法》之外的一種會議軌制。2003年溫家寶任總理后撤消了總理辦公會議，有利于淡化決議計劃的人治顏色，使國務院決議計劃回回到法定的會議情勢。
除了撤消總理辦公會議之外，國務院會議召集人也完成了向《國務院組織法》的回回。依據憲法和《國務院組織法》的規則，總理召集和掌管國務院常務會議和國務院全部會議，即總理有權決議閉會每日天期、議事內在的事務，并依照總理擔任制的準繩會商和決議題目，[18]可是在實行中，也有由國務院副總理掌管召開的情形。[19]1998年《國務院任務規定》規則，“總理委托擔任常務任務的副總理”可以召集和掌管國務院全部會議和國務院常務會議，這一規則與《國務院組織法》的規則并紛歧致。2003年之后的《國務院任務規定》撤消了這一規則，國務院會議的召集權專回于總理，這一變更落實和強化了總理權柄，也表現了組織法範疇的依法行政準繩。
別的，分歧時代關于國務院全部會議和常務會議規則也有所變更。自1982年以來，《國務院組織法》一向沒有修正，但是，《國務院任務規定》卻經過的事況了多個版本。作為國務院本身制訂的行政規則，《國務院任務規定》是針對國務院構成職員的行動規范，也反應了國務院對其本身組織運動方法的基礎熟悉。《國務院任務規定》試圖從會議“義務”的角度對國務院全部會議和常務會議的召開前提作出區分。從各版《國務院任務規定》的文字表述看，國務院全部會議會商決議國務院任務中的“嚴重”事項，國務院常務會經過議定定國務院任務中的“主要”事項，[20]可見，就國務院本身的熟悉來看，國務院全部會議的定位似乎比國務院常務會議加倍主要。此外，《國務院任務規定》的修正又浮現出以下現實：即國務院全部會議承當的“義務”越來越少，1998年羅列了國務院全部會議的四項義務，2003年改為三項，2008年之后只要兩項，2013年又撤消了“普通每半年召開一次”的規則；而國務院常務會議的召開頻率則不竭增添，二者的現實位置產生了悄然變更。
（二）國務院全部會議和常務會議位置的消長
撤消總理辦公會議后，國務院的決議計包養 劃型會議即集中到國務院常務會議和國務院全部會議。在國務院的任務實行中，這兩種會議的位置浮現出懸殊于1954年憲法時的狀態，國務院常務會成為了國務院議事決議計劃的焦點，而國務院全部會議的位置則顯明“虛化”。表2統計了1993年3月至2018年3月（即李克強總理第一屆任期）國務院會議的召開情形。
表2 國務院會議召開次數[21]
從召開次數來看，國務院全部會議顯然并缺乏以累贅“會商決議國務院任務中的嚴重事項”的義務。比擬較而言，國務院常務會議的次數遠遠跨越全部會議，1993年至2003年時代，一屆當局召開的國務院常務會議估量在70次擺佈。撤消總理辦公會議后，常務會議的召開次數更是年夜幅度上升。2008年至2013年溫家寶任總理時代，國務院共召開常務會議234次，[24]李克強任總理的第一屆任期內召開了189次常務會議，從某種意義下去說，國務院常務會議曾經成為支撐國務院任務運轉的主要機制。
從召開頻率來看，1998年以來，國務院全部會議年夜大都情形下均在上半年召開，并沒有嚴厲做到“每半年召開一次”，是以，2013年《國務院任務規定》撤消了“國務院全部會議普通每半年召開一次”的規則，是合適現實情形的。而2003年以來，國務院常務會議均勻每月召開3至4次，換言之，國務院凡是每隔7-10天就會召開一次常務會議。[25]《國務院任務規定》對閉會頻率的規則也越來越高，顯示了其在國務院任務中日趨主要的位置。
在會議召開次數之外，假如具體地追蹤關心各次會議的議題，則更能佐證國務院全部會議位置的虛化。
近十幾年來，國務院全部會議的議題表示出很強的紀律性，可以以為曾經構成行政通例的是：（1）每屆當局第一次國務院全部會議重要宣布國務院引導同道分工和國務院機構設置，會商經由過程本屆當局的《國務院任務規定》，安排國務院任務；（2）會商行將提請全國人年夜審議的當局任務陳述，并決議征求看法；（3）會商公民經濟和社會成長打算，并決議征求看法；（4）決議任免噴鼻港特殊行政區、澳門特殊行政區的行政主座，并由總理簽訂響應的國務院令。1998年以來，在上述“慣例議題”之外僅有兩次破例情形，分辨安排國務院機構改造任務[26]和“非典”防治任務。[27]從這些議題來看，國務院全部會議的議事、決議計劃效能曾經很是無限，而顯明具無形式化、符號化的特色。第一，某些早已斷定、不容置疑的主要決議，需求借助國務院全部會議的情勢轉達信息，直接向與會人告訴特定內在的事務，并經由過程會議的威望性起到政治發動的感化。例如宣布國務院引導同道分工和國務院機構設置，安排國務院任務等。第二，某些觸及國務院各構成部分甚至國務院其他機構任務的主要題目，需在國務院全部會議長進行會商并征求看法，這種情形下，國務院全部會議供給了一個看法表達和會商交通的平臺，往往在法定的國務院全部會議的參會職員之外，設定“有關部分、單元包養網 擔任人”列席會議。例如會商當局任務陳述、公民經濟和社會成長打算。第三，國務院全部會議由國務院全部成員構成，可以代表中心國民當局。任免噴鼻港特殊行政區、澳門特殊行政區的行政主座時，國務院全部會議即有此種代表感化。[28]
比擬國務院全部會議議題的固定化，國務院常務會議的議題則具有相當的普遍性、機動性和本質性。依據現行《國務院任務規定》第25條，“公民經濟和社會成長打算及國度預算，嚴重計劃，微觀調控和改造開放的嚴重政策辦法，國度和社會治理主要事務、法令議案和行政律例等，由國務院全部會議或國務院常務會議會商和決議”，綜不雅十幾年來的實行，除了公民經濟和社會成長打算在國務院全部會議上會商以外，其余各事項簡直均在國務院常務會議上會商決議。2008年至2013年溫家寶任總理時代，國務院常務會議共研討會商611個議題，觸及應對國際金融危機、保證和改良平易近生、深化改造開放、加大力度當局本身扶植等方面。[29]而2013年以來當局鼎力推動的簡政放權、行政審批軌制改造、經濟轉型進級等一系列嚴重決議計劃和若干詳細辦法均是在國務院常務會議上做出的，“一旦斷定議題上會，往往意味著‘定事’”。[30]綜不雅近年來國務院常務會議的實行，可以發明其承當著安排或決議某項政策、聽取任務報告請示、審議行政律例草案、會商經由過程各類工作成長計劃、會商經由過程法令草案或許受權決議草案等五年夜效能。[31]可以說，國務院常務會議反應了當局的施政重點，深入影響著中國經濟社會成長的基礎走向，也成為了國務院權利運轉最主要的議事決議計劃平臺。
（三）國務院會議軌制變遷的特色
經由過程對現實的梳理和剖析可以發明，在1982年憲法框架下，國務院會議軌制的變遷浮現出以下三個明顯特色。
一是國務院會議慢慢走向軌制化、規范化。假如說在上世紀八十年月和九十年月，國務院的運轉尚存在某些非軌制化的原因，那么自2003年以來，國務院會議軌制化、規范化的趨向愈發現顯。在規范上，經由過程修正《國務院任務規定》，使國務院會議軌制在會議品種、召集職員等方面周全回回到《國務院組織法》的規則，憲律例定的總理擔任制獲得落實和強化。在實行中，國務院常務會議和全部會議在召開次數、會議議題等方面的實行曾經相當成熟，具有較強的穩固性和可猜測性。同時，國務院會議在決議計劃的迷信化、平易近主化、公然化等方面也有顯明提高，會議軌制日臻完美。
二是國務院常務會議居于盡對焦點位置。1982年憲法制訂后，國務院全部會議并沒有如1954年憲法時代一樣成為會商決議國務院任務中的嚴重題目的焦點，反而浮現出情勢化、符號化的特色。從會議召開頻率、議題內在的事務等各方面來看，國務院常務會議的位置和主要性都跨越了國務院全部會議。國務院全部會議或許“議而未定”（例如會商當局任務陳述、會商公民經濟和社會成長打算），或許“決而不議”（例如任免特殊行政區行政主座），而國務院常務會議則真正又“議”又“決”，現實上成為中國行政體系中的最高議事和決議計劃平臺。之所以發生這種情形，與國務院引導方法的變更有很年夜關系，這一題目將在后文會商。
第三，實行需求是推進《國務院任務規定》修正的動力。當規范和實際產生背叛時，我們經常面對如許一個題目：是不折不扣地履行規范，仍是經由過程修正規范來總結、合適或謂“將就”實際？察看作為規范的《國務院任務規定》的變更和國務院會議運作實行的關系，可以發明：至多在會議軌制這一題目上，并非規范引領實在踐，而是實行推進著規范的變遷和成長。例如，恰是國務院全部會議召開次數的削減曾經達不到每半年召開一次的請求，《國務院任務規定》才撤消了響應規則；異樣，恰是實際中國務院常務會議召開的茂盛需求包養網 ，才促使《國務院任務規定》對其召開頻率的規則由“普通每月召開一至二次”變為“每月召開三次”，又變為“每周召開一次”，這才基礎知足了國務院的任務需求。關于會議會商內在的事務、重要義務等規則的變更，也是在持久實行中總結經歷、逐步調劑的成果。這闡明，行政機關外部的運作，自有其內涵紀律和需求，只要發明了這種紀律和需求，才幹制訂出合適現實、具有可履行性的組織規范。
四、國務院會議軌制變遷之說明
上文經由過程對汗青和實際的梳理，描寫了國務院會議軌制的變遷，并勾畫了分歧時代國務院會議軌制的特色，本部門測驗考試對此種變遷背后的緣由作出說明。無論是1954年《國務院組織法》仍是1982年《國務院組織法》，都將國務院全部會議和國務院常務會議并列表述。憲律例定的國務院的引導體系體例的變更，是影響分歧時代這兩種會議現實位置的消長的條件性、決議性原因。而總理辦公會議作為一種法外的會議，其發生和消失也有值得說明之處。1982年憲法制訂后，國務院常務會議之所以能在三種會議軌制的競爭中鋒芒畢露，是由於其加倍契合總理擔任制下的國務院組織方法和引導體系體例。
（一）所有人全體擔任制下國務院全部會議的平易近主合法性
憲法斷定的引導體系體例對國務院會議軌制有婆婆帶著她，跟著彩修和彩衣兩個丫鬟在屋裡進進出出。邊走邊跟她說話的時候，臉上總是掛著淡淡的笑容，讓人毫無壓力，著決議性影響。1954年憲律例定的國務院引導體系體例基礎上繼續了政務院的引導體系體例，固然帶有必定的首長制原因，但實質上仍是履行所有人全體會商和決議、所有人全體擔任的引導體系體例，[32]1954年《國務院組織法》第5條規則“國務院發布的決定和號令，必需經國務院全部會議或國務院常務會議經由過程”，這意味著以國務院名義發布決定和號令必需在國務院會議長進行表決，并按多數遵從大都決議。這一時代國務院的引導體系體例如圖1所示。
圖1 1954年憲法下的國務院引導體系體例
如圖1所示，總理和國務院其他構成職員的法令位置雷同，都是只要一個投票權，而1954年憲法中“總理引導國務院任務”，應當說明為總理只是在處置日常任務中有決議權。[33]固然1954年《國務院組織法》規則國務院發布的決定和號令也可由國務院常務會議經由過程，可是在這種委員會式的引導體系體例下，由全部國務院構成職員餐與加入的國務院全部會議具有自然的平易近主合法性，以常務會議經由過程決定和號令，很有能夠在列席和表決人數上遭到質疑。是以，這一時代，國務院發布決定和號令重要在國包養網 務院全部會議上經由過程，而國務院常務會議則處于幫助的位置。同時，在法定會議方法之外的國務院報告請示會議、總理辦公會議等會議情勢的發生和頻仍應用，意味著這種委員會式的引導體系體例有必定的未便之處，而國務院引導體系體例中的“首長制”原因在不竭積聚和增添。
（二）總理擔任制下國務院常務會議的軌制上風
1954年憲法之后，1975年憲法未對國務院引導體系體例作出規則，1978年憲法恢復了1954年憲法的有關規則，現實上依然履行所有人全體擔任制。[34]直到1982年憲律例定“總理擔任制”之后，國務院完成了引導體系體例的嚴重變更，國務院全部會議才在法理上損失了其對常務會議的上風。
1982年憲法第86條明白規則“國務院履行總理擔任制”，國務院發布的“決定和號令”也變為“決議和號令”。以前國務院發布決定和號令必需一概在會議上經由過程，1982年憲法實行后變為國務院任務中的“嚴重題目”，必需經國務院常務會議或許國務院全部會議“會商決議”，[35]但這里的“決議”與曩昔的“經由過程”具有分歧的意義。“經由過程”決定必需停止表決，“決議”則紛歧定采取多數遵從大都的措施，而是在會商的基本上，總理在普遍地聽取各類看法以后，有最后的決議權。[36]在1982年憲法體系體例下，國務院任務的終極決議計劃權由國務院會議轉移至國務院總理。總理在會議研討會商的基本上，集中對的看法，做出終極決議，并對國務院行使權柄的成果承當政治與法令上的義務。在這種引導體系體例下，國務院會議由享有法定決議計劃權的機構改變為國務院的一種運動方法，國務院全部會議和國務院常務會議只是構成職員分歧，其法令位置是雷同的，二者都是決議國務院任務中的“嚴重題目”的可選法式，即面對某個題目，既可以召開常務會議，也可以召開全部會議，并不存在誰比誰更主要的預設。
在法令位置雷同的情形下，國務院全部會議和常務會議組成了一種平行“競爭”的關系。國務院常務會議之所能代替國務院全部會議，成為國務院議事決議計劃的焦點，是由於其加倍契合“總理擔任制”之下的國務院的組織方法和引導體系體例。召閉會議是國務院的一種運動方法，同時也是總理對國務院的一種引導方法。依據“把持幅度”實際，一個主管所能批示監視的部下數量是有必定限制的，跨越了這個限制，不單不克不及充足治理部下，部下也會覺得不滿，于是在任務的奉行上會招致很多妨礙。[37]國務院常務會議的上風在于其增添了總理的把持幅度，從而有利于完成總理對國務院的更有用的引導。這也是國務院全部會議較少召開的緣由。
表3 國務院常務會議和全部會議人數[38]
絕對應的，1998年以來，國務院的組織架構進進了一個絕對穩固的時代，國務院常務會議的構成人數絕對固定，即一名國務院總理、四名國務院副總理、五名國務委員（此中一人兼任秘書長）的“十人會議”。與會職員權責清楚，總理周全引導國務院任務，副總理、國務委員各有分工，分辨擔任處置分擔任務，[39]總理經由過程召建國務院常務會議，即可周全把握國務院的情形，并經由過程副總理、國務委員，完成對國務院各部分的引導。十人的會議範圍，也便于召集，合適深刻研討和會商題目并做出包養網 決議計劃。從國務院常務會議的職員組成及其在國務院議事決議計劃經過歷程中的焦點位置來看，它是總理對國務院停止引導的一種卓有成效的方法，並且在總理和列國務院構成部分之間構成了一個“半正式”的行政層級。總理既可以經由過程這一層級完成對各構成部分的引導，也可以不顛末這一層級而采用其他方法（如指示、講話等）完成對各構成部分的直接引導（如圖2所示），召建國務院全部會議當然也是引導方法的一種，但全部會議的構成職員和會議範圍則形成其召開較為未便，並且不合適集中會商決議專門題目，所以召開次數較少，議題浮現出情勢化、符號化的特色。
圖2 1982年憲法下的國務院引導體系體例
（三）總理辦公會議的過渡性
最后還需求會商一下總理辦公會議。作為一種法外的會議情勢，總理辦公會議可以或許發生、成長并一度寫進《國務院任務規定》，成為與國務院全部會議和常委會議并列的一種會議軌制，自己就闡明了國務院對“集中化”的決議計劃方法的需求。並且從1998年《國務院任務規定》以及該類會議的實行來看，它比國務院常務會議更“集中”。之所以撤消總理辦公會議，最基礎緣由是它的存在缺少憲法和《國務院組織法》層面上的規范根據。1999年，我國把“履行依法治國，扶植社會主義法治國度”寫進憲法，跟著國度（特殊是國務院本身）對“依法行政”的誇大，總理辦公會議的合憲性和符合法規性成為不克不及疏忽的題目，是以，撤消總理辦公會議、完成國務院會議情勢向法定類型的回回在法理層面帶有必定性。可是，撤消總理辦公會議還需求必定的實際前提，那就是把國務院常務會議範圍縮減到總理可以或許有用引導的把持幅度，1998年的國務院機構改造恰好做到了這一點，此次機構改造經由過程年夜幅度增添國務院構成部分，緊縮了國務院常務會議和全部會議人數，為撤消總理辦公會議預備了前提。2003年撤消總理辦公會議后，國務院常務會議的召開頻率隨即明顯增添（拜見表2），這闡明國務院召閉會議的需求是客不雅存在的，國務院常務會議在某種意義上起到了“替換”總理辦公會議的效能。回想總理辦公會議的發生和消失的經過歷程，也允許以作如下結論：總理辦公會議發生于國務院日常任務需求之中，消失于“依法治國”成為憲法準繩之后，是國務院任務方法的一種過渡形狀。
汗青地看，國務院的決議計劃重心經過的事況了從“全部會議”到“總理辦公會議+常務會議”再到“常務會議”的成長過程，這是國務院日常任務的實行和憲法、《國務院組織法》的規范持久磨合的成果。國務院常務會議之所以能在軌制競爭中“勝出”，是由於其對總理辦公會議有符合法規性上風，而對國務院全部會議有用率上風，契合了總理擔任制下國務院的引導體系體例和引導方法，這也許能為我國國度權利設置裝備擺設的“效能主義包養 ”準繩供給一種現實層面的支撐。[40]
五、國務院會議軌制的完美與行政組織法的義務
黨的十九年夜陳述提出“完美國度機構組織法”，十九屆三中全會關于《深化黨和國度機構改造的決議》提出“加速推動機構、本能機能、權限、法式、義務法定化”，“完美黨和國度機構律例軌制”，在十三屆全國人年夜常委會立律例劃中，《國務院組織法》的修正已被列為第一類項目（前提比擬成熟、任期內擬提請審議的法令草案），[41]完美《國務院組織法》不只具有需要性，並且相當緊急。《國務院組織法》關于國務院會議的規則是國務院會議軌制的基礎，是以，完美國務院會議軌制應當成為《國務院組織法》修正的一個需要構成部門。在周全深化改造和周全推動依法治國的時期佈景下，有需要著眼于國度管理古代化的總目的，修正《國務院組織法》，進一個步驟完美國務院會議軌制。
有不雅點以為，國務院構成部分應該削減到國務院總理可以或許直接引導的數額，進而完成國務院常務會議與國務院全部會議的合而為一。[42]從歷次機構改造的情形來看，持續年夜幅度增添國務院構成部分的能夠性極低，並且，由于撤消國務院常務會議和國務院全部會議的區分觸及憲法修正題目，難度很年夜。從上文的剖析和近年的實行來看，在將來的《國務院組織法》修正中，可以在以下方面完美國務院會議軌制。
第一，從頭定位國務院常務會議和國務院全部會議的位置和效能。上文曾經闡述，在總理擔任制之下，國務院常務會議與國務院全部會議具有雷同的法令位置，而前者更能完成總理對國務院的有用引導。現行《國務院任務規定》規則國務院全部會議會商決議“嚴重事項”，常務會議會商決議“主要事項”，這種強即將國務院全部會議置于更主要的位置的做法并無需要，也不合適現實情形。在未來，有需要從效能和義務的角度對國務院常務會議和國務院全部會議的召開前提作出區分，并分辨加以規則。明白國務院常務會議的議事決議計劃焦點位置，而將國務院全部會議定位為一種轉達信息、安排任務的威望情勢和交通會商、聽取看法的平臺。在此基本上，明白各自的會議議題，區分化地design會議規定，從而完成國務院全部會議與常務會議軌制的和諧共同與效能互補，進而完成國務院引導方法的完美。
第二，明白和細化國務院任務中“嚴重題目”的內在。1982年《國務院組織法》第4條規則，“國務院任務中的嚴重題目，必需經國務院常務會議或許國務院全部會議會商決議”，這是對國務院和國務院構成職員行使權利的主要限制，掌握該條中“嚴重題目”的范圍非常要害。現行《國務院任務規定》規則，“公民經濟和社會成長打算及國度預算，嚴重計劃，微觀調控和改造開放的嚴重政策辦法，國度和社會治理主要事務、法令議案和行政律例等，由國務院全部會議或國務院常務會議會商和決議”，這可以看做是對“嚴重題目”的說明和細化。考核國務院全部會議和常務會議會商的事項，這一說明還有進一個步驟充分的空間。例如，任免特殊行政區行政主座時召建國務院全部會議，曾經構成一條通例；又如，對嚴重天然災難和公共平安變亂的處理辦法，應當屬于國務院常務會議的會商范圍。[43]在總硬朗踐經歷的基本上不竭填充“嚴重題目”這一不斷定法令概念，明白其內在，并當令以成文規定的情勢固定上去，可以削包養 減國務院行使權利的隨便性，完成最高行政權利運轉的規范化。
第三，將《國務院任務規定》中的有用規范接收進《國務院組織法》。現行《國務院組織法》從1982年制訂后一向沒有修正，其條則過于簡單和細緻，而《國務院任務規定》顛末持久的制訂修正，此中部門內在的事務曾經相當成熟和穩固，將來有需要將這些在實行中證實卓有成效的規定寫進《國務院組織法》，進步其威望性、穩固性，為國務院的組織運轉供給真正的“法令”保證。
第四，處置好總理擔任制與包養網 平易近主集中制、國務院決議計劃與黨的引導之間的關系。經由過程上文的闡述可以發明，國務院會議軌制的變遷經過歷程，就是總理擔任制的落實經過歷程，國務院會議軌制的召集、掌管、議題設置、文件簽發等各方面都表現了總理擔任制。在《國務院組織法》的修正經過歷程中，應當進一個步驟明白包養網 總理擔任制的內在，明白國務院構成職員，即總理、副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長的權柄、義務、擔任對象，明白總理在國務院會議中的最后決議權。平易近主集中制作為我國國度機構的基礎組織準繩，也應在國務院會議規定中有所表現。[44]例如，從會議品種的角度，國務院全部會議的規定更應表現“平易近主”，國務院常務會議應當表現“集中”；從會議經過歷程的角度，議題設置、會議講話的環節應當表現“平易近主”，決議計劃環節應當表現“集中”。別的，保持黨的引導，貫徹黨的道路方針政策，應當是國務院運動遵守的基礎準繩，可是黨的引導在國務院會議軌制範疇能否需求法令化、以及法令化的詳細方法，是需求嚴厲看待、當真處置的題目，本文在此不睜開闡述，留待另文會商。
持久以來，我國中心和處所行政組織法的缺掉是行政法制的顯明短板，行政組織法的研討也絕對沉靜。本文對國務院會議軌制變遷的研討，便是在組織法視角下停止的一種察看和測驗考試性剖析。固然有《國務院組織法》和《處所各級國民代表年夜會和處所各級國民當局組織法》等實體法支持，“行政組織法”作為一個學理概念也曾經完整確立，可是，行政組織法畢竟包括了哪些內在的事務，要處理哪些題目，并不明白。[45]學界對行政組織法的研討，年夜多誇大行政組織法的規范行政組織設置、把持行政組織範圍的效能，將行政權外行政機關間（包含行政機關和社會組織間）的劃分、行政組織的設置法式、行政編制的把持等作為行政組織法的主體內在的事務。[46]本文的研討顯示，行政組織法還應當包括另一個主要內在的事務，那就是行政權外行政組織外部的運作構造及其規范。行政組織的設置只是行政權確立的第一個步驟，行政組織的運轉才是行政權行使需求面對的日常題目。從規范行政權利行使，保證行政行動符合法規性的角度來加大力度對行政權——特殊是引導權利——的有用把持，應當屬于行政組織法的研討內在的事務，此中，各級當局及其部分的引導體系體例、會議軌制、決議計劃方法，更應當成為追蹤關心的重點。
近年來，“行政決議計劃”成為學界追蹤關心的熱門，現有的研討多是外行政法式法的視角下睜開的，[47]《嚴重行政決議計劃法式暫行條例》的出臺似乎加倍固化了這種印象。筆者以為，行政決議計劃的題目與其說是一個法式法題目，不如說是一個組織法題目，因其觸及到行政組織的外部結構、職位分工、引導體系體例、會議軌制等題目，與規范內部法式的行政法式道理有較年夜差別，而與行政組織自己的聯絡接觸則非常慎密，是以置于組織法的視野和框架中研討或許更為妥善。在立法戰略上，行政法式法應以“行政決議”或“行政行動”為焦點，專門規范內部行政法式，以“啊，你在說什麼？彩修會說什麼？”藍玉華頓時一怔，以為彩秀是被她包養網 媽給耍了。包管立法系統的嚴整和邏輯的分歧性；行政決議計劃、行政機關的外部審批、存案等外容宜先由各級當局在相似《國務院任務規定》這類的組織規范中加以規則，待機會成熟時再轉化為法令的規則，接收進《國務院組織法》和《處所各級國民代表年夜會和處所各級國民當局組織法》中，關于嚴重行政決議計劃法式的規則或許可以被以后修正的中心和處所組織法接收，或許可以作為特殊規則而持續存在。如許，外部法式和內部法式、行政組織法和行政法式法即可組成有主有次、和諧互補的系統，并可完成我國行政組織法制的完美。
注釋:
[1] 拜見1949年《中華國民共和國中心國民當局組織法》第5條、第14條。
[2] 1949年《中華國民共和國中心國民當局組織法》第17條。
[3] 李格：《關于1949-1954年中心國民當局的若干題目》，載《黨的文獻》1996年第4期。
[4] 19包養 54年《國務院組織法》第4條、第5條。
[5] 中共中心文獻研討室編：《周恩來年譜（1949-1976）》，中心文獻出書社1997年版，第418頁。
[6] 《國務院舉辦第一百六十一次全部會議》，載《國民日報》1966年3月10日第1版。這也是筆者所能搜刮到的1954年憲法下包養 國務院最后一次召開全部會議的記載。
[7] 拜見林衍：《國務院常務會議是如許閉會的》，載《新湘評論》2014年第14期。
[8] 拜見前引5，中共中心文獻研討室書，第511頁。
[9] 拜見前引5，中共中心文獻研討室書，第522頁。
[10] 韓年夜元：《1954年憲法與新中國憲政》，湖南國民出書社2004年版，第483頁。
[11] 1982年憲法第86條規則：“國務院履行總理擔任制”，第88條規則：“總理、副總理、國務委員、秘書長構成國務院常務會議。總理召集和掌管國包養網 務院常務會議和國務院全部會議。”
[12] 分辨是1998年《國務院任務規定》（國發〔1998〕9號）、2003年《國務院任務規定》（國發〔2003〕11號）、2004年《國務院任務規定》（國發〔2004〕18號）、2005年《國務院任務規定》（國發〔2005〕2號）、2008年《國務院任務規定》（國發〔2008〕14號）、2013年《國務院任務規定》（國發〔2013〕16號）、2018年《國務院任務規定》（國發〔2018〕21號）。
[13] 依據各版《國務院任務規定》匯總收拾而成，此中2003年、2004年、2005年《國務院任務規定》的規則雷同，合并為一欄。
[14] 韓福東：《國務院決議計劃的軌制新意》，載《消息周刊》2004年第6期。
[15] 如1989年6月6日李鵬掌管總理辦公會議，聽取蒲月份產業生孩子情形報告請示。《李鵬掌管總理辦公會議，聽取蒲月份產業生孩子情形報告請示》，載《國民日報》1989年6月7日第1版。
[16] 如三峽工程籌資計劃、青躲鐵路扶植計劃都是在總理辦公會包養網 議上批準的，拜見前引14，韓福東文。
[17] 如《90年月中國食品構造改造與成長綱領》由1993年2月9日經國務院第220次總理辦公會議審議經由過程，《90年月中國食品構造改造與成長綱領》，載《國民日報》1993年6月20日第2版。
[18] 拜見蔡定劍：《憲法精解》（第二版），法包養令出書社2006年版，第378頁。
[19] 如1987年6月6日的國務院全部會議，即由那時的國務院副總理萬里掌管召開，《國務院全部會經過議定定撤銷楊鐘林業部長職務》，載《國民日報》1987年6月7日第1版。
[20] 各版《國務院任務規定》對“嚴重”和“主要”的區分化表述是分歧的，例如2018年《國務院任務規定》第39條規則：“國務院全部會議的重要義務是：（一）會商決議國務院任務中的嚴重事項”；第40條規則：“國務院常務會議的重要義務是：（一）會商決議國務院任務中的主要事項；……（三）傳遞和會商其他主要事項”。
[21] 統計時光截止于2018年3月17日，表中數據依據公然消息報道匯總收拾。
[22] 1998年1月9日，李鵬掌管召建國務院第65次常務會議（《國務院召開第65次常務會議》，載《國民日報》1998年1月10日第1版）。
[23] 2003年2月19日，朱镕基掌管召建國務院第68次常務會議（《國務院召開第68次常務會議》，載《國民日報》2003年2月20日第1版）。
[24] 《本屆當局舉辦最后一次國務院常務會議》，載《國民日報》2013年2月21日第2版。
[25] 拜見葉托、周婷等：《國包養 務院常務會議的軌制架構與現實運作——基于189份會議消息通稿的剖析》，載《長白學刊》2019年第3期。
[26] 《國務院機構改造跨出主要程序》，載《國民日報》1998年6月22日第1版。
[27] 《保持兩手方針，堅持茂盛斗志，篡奪非典防治和經濟扶植雙成功》，載《國民日報》2003年5月22日第1版。
[28] 《噴鼻港特殊行政區基礎法》第45條規則：“噴鼻港特殊行政區行政主座在本地經由過程選舉或協商發生，由中心國民當局錄用”；《澳門特殊行政區基礎法》第47條規則：“澳門行政主座在本地經由過程選舉或協商發生，由中心國民當局錄用”。
[29] 拜見前引24，《國民日報》報道。
[30] 拜見前引7，林衍文。
[31] 拜見葉托、周婷等：《國務院常務會議的軌制架構與現實運作——基于189份會議消息通稿的剖析》，載《長白學刊》2019年第3期。
[32] 拜見任進：《行政組織法研討》，國度行政學院出書社2010年版，第114頁。也有學者將1954年憲律例定的國務院引導體系體例表述為“部長會議制”，拜見孟鴻志等：《中國行政組織法通論》，中國政法年夜學出書社2001年版，第69頁。
[33] 拜見張友漁：《論我國行政機關的首長擔任制》，載《政治與法令》1984年第3期。
[34] 拜見前引32，任進書，第114頁。
[35] 1982年《國務院組織法》第4條。
[36] 拜見蔡定劍：《包養 憲法精解》（第二版），法令出書社2006年版，第376頁。
[37] 張潤書：《行政學》（修訂三版），三平易近書局200包養網 6年版，第164—165頁。
[38] 本表只統計法定構成人數，不含列席職員，常務會議人數和全部會議人數中減往了兼職職員。每屆當局任期內產生機構、人事情動的，以人數最多時盤算。1998年之前的數據參考了中共中心組織部等編：《中國共產黨組織史材料·附卷一（下）》，中共黨史出書社2000年版，第二章第三節“國務院任務機構”。
[39] 1982年《國務院組織法》第2條、第6條規則，副總理、國務委員協助總理任務。國務委員受總理委托，擔任某些方面的任務或許專項義務，并且可以代表國務院停止外事運動。
[40] 拜見張翔：《我國國度權利設置裝備擺設準繩的效能主義說明》，載《中外法學》2018年第2期。
[41] 《十三屆全國人年夜常委會立律例劃》，“中國人年夜網”http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201809/f9bff485a57f498e8d5e22e0b56740f6.shtml，最后拜訪時光：2019年9月3日。包養
[42] 拜見張越：《修改<國務院組織法>片論》，載《行政法學研討》1999年第1期。
[43] 以李克強任總理后為例，四川蘆山、云南魯甸抗震救災、馬航客機掉聯事務、天津港“8•12”火警爆炸變亂救濟處理等題目，均在國務院常務會議上研討會商。
[44] 有不雅點以為平易近主集中制并非實用于國度機關外部的準繩，可是從憲法第3條第1款的文義上看，平易近主集中制應當是各個國度關外部的組織準繩，這也是憲法學界的主流不雅點，拜見杜強強：《議行合一與我國國度權利設置裝備擺設的準繩》，載《法學家》2019年第1期。
[45] 拜見薛剛凌：《行政組織法成長缺位之檢查》，載《江蘇社會迷信》2008年第5期。
[46] 拜見應松年、薛剛凌：《行政組織法研討》，法令出書社2002年版，第15頁；應松年：《完美行政組織法制摸索》，載《中法律王法公法學》2013年第2期；金國坤：《國度管理系統古代化視域下的行政組織立法》，載《行政法學研討》2014年第4期。
[47] 例如姬亞平：《行政決議計劃法式中的大眾介入研討》，載《包養 浙江學刊》2012年第3期；熊樟林：《嚴重行政決議計劃概念證偽及其補正》，載《中法律王法公法學》2015年第3期；王萬華，宋爍：《處所嚴重行政決議計劃法式立法之規范剖析——兼論中心立法與處所立法的關系》，載《行政法學研討》2016年第5期。
作者簡介：賈圣真，法學博士，中公民航年夜學法學院講師。
文章起源：《法治古代化研討》2020年第1期。
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